大力推进生态文明建设需要一部专门法
发布时间:2018-05-16
来源:《中国生态文明》杂志
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  我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。为了进一步提升生态文明,促进高质量和可持续发展,我们迫切需要从法治层面统筹生态文明建设与体制改革的理念、原则、目标和要求,制定一部《生态文明建设促进法》,确立其为生态文明建设领域的基本法,也是起“龙头”作用的专门法,构建完整、协调、科学的生态文明建设法律体系,充分发挥生态文明建设立法对改革与发展的引领和推动作用。 

  一、生态文明入宪,为制定生态文明建设促进法提供了根本保障 

  宪法是国家的根本大法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现。生态文明写入宪法,具有很强的现实意义和历史意义,为推进中国特色社会主义生态文明建设提供了根本法律保障。宪法把生态文明纳入中国特色社会主义总体布局和第二个百年奋斗目标体系。把生态文明作为五大文明体系推动协调发展, 把生态文明建设作为社会主义现代化强国的重要目标——富强民主文明和谐美丽,把生态文明建设列为国务院的重要管理职能之一——领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设。新宪法将为中国特色社会主义生态文明建设,为满足人民日益增长的美好生活需要提供全面的、根本的法律保障。

  在宪法中明确强调“生态文明”,也为生态环境法治建设提供了新的动力和保障。在新时代背景下,生态环境法治诸方面的顺利实施,离不开贯彻生态文明的法治理念和宪法保障。在此基础上,建议国家层面启动《生态文明建设促进法》制定,提炼、总结和固化在实践中行之有效的生态文明制度、规则和做法,全面推动生态文明建设更上一个新台阶。

  将生态文明建设上升至宪法层面,已为我国生态环境法治建设注入了灵魂,形成了一以贯之的理念线索和理论基础,回应了当前条件下生态环境法治建设的迫切需求。同时,党的十九大报告提出的改革生态环境监管体制、解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、推进绿色发展等措施,也集中体现了生态文明建设的内在要求,在理念上与宪法关于生态文明的规定高度契合,构成了生态环境法治建设的重要内容。

  二、制定《生态文明建设促进法》时机已经成熟 

  党的十八大以来,生态文明在理论理念、制度机制、实践推进等方面都取得了前所未有的成就,同时,也客观地反映出了许多需要从法律层面进一步规制的情况和问题。这一切都为制定《生态文明建设促进法》提供了实践需求和基础条件。

  1.党和国家推进生态文明体制改革,为生态文明建设促进法制定提供了立法依据 

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明体制改革,中央全面深化改革领导小组召开的38 次会议当中,其中20 次讨论了和生态文明体制改革相关的议题,党中央、国务院制定了《生态文明体制改革总体方案》,明确了生态文明体制的“四梁八柱”,设计了“八项制度”,完成了79 项改革任务。目前,生态文明制度体系加快形成,自然资源资产产权制度改革积极推进,国土空间开发保护制度日益加强,空间规划体系改革试点全面启动,资源总量管理和全面节约制度不断强化,资源有偿使用和生态补偿制度持续推进,环境治理体系改革力度加大,环境治理和生态保护市场体系加快构建,生态文明绩效评价考核和责任追究制度基本建立。

  生态文明建设已经成为一项综合的系统工程,要求进行相应机构建设,落实相关制度、机构和职能定位。《深化党和国家机构改革方案》明确将生态环境保护和经济调节、市场监管、社会管理,以及公共服务一并列为政府职能,并在组建自然资源部和生态环境部中明确了资源、生态和环境的关系,将生态保护职能正式落实于政府机构职能设置上, 对于贯彻十九大精神,全面推进生态文明建设具有重大意义。这些都为制定《生态文明建设促进法》提供了立法依据。

  2.各地生态文明建设立法工作,为生态文明建设促进法制定提供了实践基础 

  近年来,各级地方政府在生态文明建设立法方面进行了积极探索和实践。《贵州省生态文明建设促进条例》是全国首部省级生态文明建设条例。条例颁布以来,贵州省各级政府高度重视, 认真落实各项规定,加大生态文明建设力度,较好地守住了发展和生态两条底线,经济发展势头持续向好,环境质量持续改善。浙江省湖州市在2015 年7 月施行《湖州市生态文明先行示范区建设条例》。这是全国首部专门就生态文明先行示范区建设进行立法的地方性法规,其中有很多亮点,比如,规定政府应当建立生态文明先行示范区标准化体系、编制环境功能区划、编制自然资源资产负债表、对领导干部进行自然资源资产离任审计、实行生态环境损害责任终身追究制等, 对引领和保障生态文明先行示范区建设具有十分重要的现实意义。其他地方如福建、新疆、青海等省份,以及杭州、厦门、珠海等市, 其人大常委会也制定了相关条例, 促进生态文明建设。这些探索和实践,为制定国家层面的《生态文明建设促进法》,奠定了实践基础。

  3.当前我国生态文明建设迫切需要有一部专门法推进法律生态化 

  近年来,我国出台了不少改革举措和法律法规、部门规章制度及地方法规,但还缺少一部统领性、专门性的生态文明建设的法律。有关生态文明建设的相关立法,分散在民法、商法、行政法、经济法、社会法、刑法、环境法、诉讼和非诉讼程序法等法律之中。由于缺少专门性立法,实践中仍存在一些困扰,如生态保护的协调性和衔接性不足、部门职责交叉或职责不清、某些领域存在明显的立法空白、立法层级低和碎片化等问题。目前,部门规章和地方法规在满足生态文明建设全面推进方面还存在一定缺陷,主要体现在:立法生态化更新的整体进程缓慢;生态化立法理念缺失,在立法目的和立法原则设定上,还是重经济发展、轻生态环境保护;生态化立法体系不完整, 无法对地方生态环境进行系统化保护;立法内容存在与生态环境保护要求不匹配、不吻合的情形等。

  生态文明建设要法制先行, 制定《生态文明建设促进法》是构建和完善生态文明建设法律体系的迫切需要。推进生态文明体制改革,需要进一步完善法制体系,从长远讲,要逐步实现生态文明建设和法律体系“生态化”。制定一部《生态文明建设促进法》,是对现有部门规章和地方法规进行生态化改造的迫切需要,也是建立健全自然资源与生态环境保护法律体系的需要。对传统部门法的生态化,并不仅仅指在形式上规定环境资源保护的法律条款,而是要求其立法不仅能遵循生态系统自然规律和管理的基本准则,而且能切实确认和保护环境权益。

  三、关于《生态文明建设促进法》若干重要内容的建议 

  为了更好协调统筹和指导实践,有必要制定生态文明建设的专门法,应尽快启动立法程序, 制定《生态文明建设促进法》, 进一步构建和完善生态文明建设的顶层设计。制定《生态文明建设促进法》,使之作为专门法或上位法,对民法、行政法、经济法、刑法等传统部门法进行生态化的引领和改造,全面清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容,加强法律法规间的衔接,使它们与专门的生态文明立法一起形成生态文明法制建设的整体合力。同时建议进一步加强党内生态文明法规制度建设, 努力形成生态文明建设方面国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

  1.准确理解把握生态文明的本质、内涵,是制定生态文明建设促进法的基本前提 

  习近平总书记指出:“生态文明是人类社会进步的重大成果。人类经历了原始文明、农业文明、工业文明,生态文明是工业文明发展到一定阶段的产物,是实现人与自然和谐发展的新要求”。生态文明是人类遵循自然规律、经济规律、社会规律,在长期实践中取得的一切物质、精神、制度成果的总和,是人与自然、人与人、人与社会和谐共生、持续发展的一种伦理道德与意识形态, 是一种新的社会文明形态。生态文明建设是对世界可持续发展事业的丰富和创新,是可持续发展理念的中国表达,是落实可持续发展的中国方案,也是中国自己开创的、既符合世界潮流又符合本国国情的可持续发展实践。

  2.牢牢把握生态文明建设的指导思想和原则,是制定生态文明建设促进法的基本遵循 

  要把习近平新时代中国特色社会主义思想作为指导思想,贯彻落实到制定《生态文明建设促进法》的全过程和各方面。《生态文明建设促进法》的基本原则是指《生态文明建设促进法》所确认、反映《生态文明建设促进法》本质、对《生态文明建设促进法》的规则和制度起指导作用的准则。比如:坚持人与自然和谐共生;树立和践行绿水青山就是金山银山的理念;坚持节约资源和保护环境的基本国策;人与自然是生命共同体,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然; 坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,还自然以宁静、和谐、美丽;统筹山水林田湖草系统治理;坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路;建设美丽中国, 为人民创造良好生产生活环境, 为全球生态安全作出贡献;牢固树立社会主义生态文明观,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

  3.党的十九大报告关于生态文明建设的战略部署,是制定生态文明建设促进法的基本方面 

  通过设置总则、若干章节重点内容、法律责任、附则等法律条文,与推进绿色发展、解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制相结合,促进以下工作的实施与保障:

  一是加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向,建立健全绿色低碳循环发展的经济体系;支持构建市场导向的绿色技术创新体系,发展绿色金融,壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业;推进能源生产和消费革命,构建清洁低碳、安全高效的能源体系,推进资源全面节约和循环利用,降低能耗、物耗, 实现生产系统和生活系统循环链接;倡导简约适度、绿色低碳的生活方式,反对奢侈浪费和不合理消费。

  二是推进全民共治、源头防治,持续实施大气污染防治行动, 打赢蓝天保卫战;进一步推进水污染防治,实施流域环境和近岸海域综合治理;强化土壤污染管控和修复,加强农业面源污染防治,支持开展农村人居环境整治行动,同时加强固体废弃物和垃圾处置;提高污染排放标准, 强化排污者责任,健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度;推进构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系,同时为积极参与全球环境治理、落实减排承诺提供支持。

  三是推进实施重要生态系统保护和修复重大工程,优化生态安全屏障体系,构建生态廊道和生物多样性保护网络,提升生态系统质量和稳定性;推进生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作;推进开展国土绿化行动,推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理, 强化湿地保护和恢复,加强地质灾害防治;推进完善天然林保护制度,扩大退耕还林还草;促进严格保护耕地,健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度,建立市场化、多元化生态补偿机制。

  四是加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度, 统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责;加快构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系; 为坚决制止和惩处破坏生态环境行为奠定良好的规范体系。

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