吉林省环境保护厅

排污许可制度改革,要处理好四种关系

  • 发布时间:2018-04-05
  • 来源:《中国生态文明》杂志,2018年第1期 中国排污许可
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  排污许可制度改革的重大使命,就是要整合衔接相关环境管理制度,成为固定污染源环境管理的核心制度。  

  关于排污许可的改革方案指出,作为固定污染源环境管理的核心制度,排污许可制度将衔接环评制度,融合总量控制制度,为环境保护税、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染排放数据,最终建立起精简高效、衔接顺畅的固定源环境管理制度体系。

  事实上,与排污许可相关的几项制度,也大多处在改革阶段,除了自身的改革任务,也都面临制度之间的衔接问题。排污许可作为核心制度,在这场1+n 的改革里,必须首先落实了理顺了,才能搭起精简高效的环境管理制度体系的框架。

  如何理顺排污许可与各项制度的关系?改革与改革的碰撞又会产生怎样的效应?

  有些思路已经清晰,有些还需探索;有些因为事权在一个部门,衔接起来有天然的优势,有些还须与其他不同部门及地方政府协调,改革之路任重道远。

  我们梳理了排污许可制度与其他几项环境管理制度的关系,未必准确全面,与读者共同探讨。  

  1. 与总量控制制度的关系 

  已有的总量控制指标,要作为确定许可排放量的一个依据 

  排污许可证载明的许可排放量,即为企业污染物排放的总量指标 

  与总量控制制度的衔接,须协调政府目标责任、环保部门行政管理责任、企事业单位利益等的关系,达到环境、经济、技术的统一可行,建立固定污染源与环境目标的响应关系。某种程度上,排污许可对环境质量改善的影响,主要看这组关系处理得如何。

  总量控制制度实施多年来,对减少污染排放,调整产业结构起到了积极作用,在落实政府环保主体责任方面成效显著。然而,以行政区域为单元分解排放总量指标、核算考核总量减排,涉及排污单位的范围比较小,排污总量基数不清,也缺乏相应监控,对推进排污单位主动减少污染排放的作用有限。

  目前,总量控制制度与排污许可制度融合的思路已经成熟,排污许可将作为落实排污单位总量控制的重要手段,协同改革总量控制制度。

  排污许可制度如何落实总量指标? 

  排污许可改革,将有望改变从上往下分解总量指标的行政区域总量控制制度,建立由下向上的企事业单位总量控制制度,让总量控制的责任回归到企事业单位,从而落实企业对其排放行为负责、政府对其辖区环境质量负责的管理模式。

  《排污许可管理办法(试行)》明确,企业的许可排放量就是其总量控制指标,在法律层面解决了企事业单位污染物排放总量控制的法律责任问题。排污许可证载明的许可排放量,即为企业污染物排放的总量指标。

  一个区域内所有排污单位许可排放量之和,就是这一区域固定源的总量控制指标。

  企业的许可排放量如何确定? 

  环保部门按照行业技术规范规定的重点污染物允许排放量核算方法,以及环境质量改善的要求,确定排污单位的许可排放量。

  对于在《排污许可管理办法(试行)》实施前,已有重点污染物排放总量控制指标分解落实的排污单位,按照行业重点污染物允许排放量核算方法、环境质量改善要求,以及重点污染物排放总量控制指标,从严确定其许可排放量。

  对于2015 年1 月1 日及以后取得环评审批意见的排污单位,环评确定的排放量严于上述两种情况的,应当根据环评的要求来。

  地方政府制定的环境质量限期达标规划、重污染天气应对措施中,对企事业单位有更严格控制要求的,应当在排污许可证中予以明确,企业依证排污。

  一句话,许可排放量的确定原则,就是从严。

  总量控制与浓度控制,取舍还是协同? 

  以前,对排污单位排污管控主要通过排放浓度管控,也就检查是否达标排放。改革后,对排污单位排污的管控,既要看排放标准,也要看总量控制指标,超标和超总量都会受到处罚。

  排放浓度与排放总量“双管控”,是现阶段推进污染物排放精细化管控的必然选择。特别是针对重污染天气、环境质量不达标地区,可以通过提高排放标准、依法确定更加严格的许可排放量,让制度设计与环境质量改善密切挂钩。

  通过排污许可来实行总量控制,将逐步扩大承担总量控制任务的企业和行业范围。总量控制逐步统一到固定污染源,可以推动建立固定污染源与环境目标的响应关系。

  下一步,还须建立以排污许可为基础的总量控制监管,改革总量核算考核办法,总量减排考核服从环境质量考核,实现固定污染源与环境管理目标有机响应。

  2. 与环评制度的关系 

  环境影响评价,是申请排污许可证的前提, 环评文件的主要要求,要纳入排污许可证 

  排污许可证执行情况,是建设项目验收和环境影响后评价的重要依据 

  环境影响评价是建设项目的环境准入门槛,排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据,两者都是我国污染源管理的重要制度。环评管准入,许可管排污,衔接好了,便可以实现从污染预防到排放控制、污染治理的全过程监管。

  这一组制度的衔接有天然优势,事权同属环保部门,且都在改革阶段。目前,环保部对两者的衔接也已有细化的设计。2017年11 月,环保部印发《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》,对各种情况下环评制度与排污许可制度的衔接作了具体安排。

  环评审批与排污许可证申领是什么关系? 

  环境影响评价,是申请排污许可证的前提和重要依据。申领排污许可证时,须提交建设项目环境影响评价文件审批文号,或者按照有关国家规定,经地方人民政府依法处理、整顿规范并符合要求的相关证明材料。

  分期建设的项目,环境影响报告书(表)以及审批文件应当列明分期建设内容及与污染物排放相关的主要内容,建设单位据此分期申请排污许可证。

  对那些存在环评历史遗留问题的,《排污许可管理办法(试行)》作了安排,排污单位如果承诺在最长不超过一年的时间内做出改正并提交改正方案,地方环保部门可以核发排污许可证。这一规定不但有利于实现排污许可的全覆盖,也有利于清理环评历史遗留问题。

  二者对管理对象的分类,是否一致? 

  《建设项目环境影响评价分类管理名录》与《固定污染源排污许可分类管理名录》衔接,按照建设项目对环境的影响程度、污染物产生量和排放量,实行统一分类管理。

  可能造成重大环境影响、应当编制环境影响报告书的,原则上实行排污许可重点管理;可能造成轻度环境影响、应当编制环境影响报告表的,原则上实行排污许可简化管理。

  许可内容如何体现环评要求? 

  环保部门结合排污许可证申请与核发技术规范,对建设项目环境影响报告书(表)进行审查,严格核定排放口数量、位置以及每个排放口的污染物种类、允许排放浓度和允许排放量、排放方式、排放去向、自行监测计划等与污染物排放相关的主要内容。

  2015年1月1日及以后取得建设项目环境影响评价审批意见的排污单位,环境影响评价文件及审批意见中与污染物排放相关的主要内容,应当纳入排污许可证。排污许可证核发部门按照污染物排放标准、总量控制要求、环境影响报告书(表)以及审批文件,从严确定其许可排放量。

  排污许可证的执行情况,对项目验收和后评价有什么影响? 

  排污许可证执行情况,是环境影响后评价的重要依据。排污许可证执行报告、台账记录以及自行监测执行情况等,将作为开展建设项目环境影响后评价的重要依据。

  无证排污或不按证排污的,建设单位不得出具项目验收合格的意见。

  改扩建项目的环境影响评价,排污许可证执行情况将作为现有工程回顾评价的主要依据,在申请环境影响报告书(表)时,须提交相关排污许可证执行报告。

  为了推动排污许可制度和环评制度改革,环保部将完善建设项目环评审批信息申报系统,并与全国排污许可证管理信息平台充分衔接。

  3. 与环境保护税、环境统计、排污权交易的关系 

  重点在数据共享 

  排污许可管理形成的企业实际排放量,就是共享的污染排放数据 

  缺乏统一、权威的环境数据一直是我国环境管理的短板。《控制污染物排放许可制实施方案》明确,排污许可制度将为环境保护税、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染排放数据,这个数据就是排污许可管理形成的实际排放量。

  实际排放量如何确定? 

  确定实际排放量的基本原则是,企业自行核算为主、环保部门监管执法为准、公众社会监督为补充。

  企业自行核算为主:环保部门制定发布实际排放量核算技术规范,既指导企业自主核算实际排放量,又规范环保部门校核实际排放量,同时也可为社会公众监督提供参考。实际排放量核定方法采用的优先顺序,依次是在线监测法、手工监测法、物料衡算及排放因子法。对于应当安装而未安装在线监测设备的污染源及污染因子,以及数据缺失的情形,在实际排放量核算技术规范中,制定惩罚性的核算方法,鼓励企业按规定安装和维护在线监测设备。企业在线监测数据可以作为环保部门监管执法的依据。

  环境保护部正在按行业制定排污单位自行监测指南,规范排污单位自行监测点位、频次、因子、方法、信息记录等要求。企业根据许可证要求,按期核算实际排放量,并定期申报、公开。

  环保部门监管执法为准:采用同一计算方法,当监督性监测核算的实际排放量与符合要求的企业在线监测、手工监测等核算的实际排放量不一致时,相应时段实际排放量以监督性监测为准。

  公众社会监督为补充:环保部制定的实际排放量核算技术规范,以及排污单位实际排放量信息向社会公开,公众可以对认为存在问题的提出质疑,进行举报或向有关部门提供调查线索。

  排污许可形成的数据,能否作为环境保护税的依据? 

  通过数据共享,排污许可管理形成的企业实际排放量,将作为环境保护税征收的主要依据。环保部与税务总局对数据共享已经达成一致意见。

  根据有关文件规定,环保部门应当向税务机关交送环境保护监督管理中获取的信息,包括排污单位信息、污染物排放口、排放污染物种类、污染物排放数据等。税务机关应当依据环保部门交送的排污单位信息进行纳税人识别;纳税人持有排污许可证的,其污染物排放口按照排污许可证载明的污染物排放口确定。

  纳税人申报的污染物排放数据与环保部门交送的数据不一致的,按照环保部门交送的数据计税。

  排污许可制度关于自行监测、自证守法的设计,能起到引导企业诚信申报、诚信纳税的作用;而环境保护税对应税大气和水污染物主动减排的税收减免设计,也会激励企业主动防治和减排,客观上助力于排污许可制度“按证排污”的落实。

  排污许可管理依据的《固定污染源排污许可分类管理名录》是一个动态更新名录,现在被纳入的管理对象只有《大气污染防治法》《水污染防治法》中规定的排放大气和水污染物的企业。而环境保护税的征收对象包括产生大气污染物、水污染物、固体废物和噪声的企业。所以,现阶段的数据共享主要在排放大气污染物、水污染物的企业。随着法律法规最新要求和环境管理需要的变化,《固定污染源排污许可分类管理名录》会进行动态更新,届时与环保税数据共享的范围会进一步扩大。

  排污许可管理数据,可以为排污权交易提供多大空间? 

  排污权是政府给予企业对环境容量资源或者是污染物排放总量指标的使用权,以排污许可证的形式予以确认。我国的排污权有偿使用与交易早已开始试点,主要是企业从政府获取环境容量指标。目前,排污权有偿使用及交易与总量控制政策的关联并不明显,只是作为一种辅助性的污染物减排手段存在。

  排污许可制度改革后,总量控制落实在排污许可证上,这样,以排污许可证为凭证的排污权有偿使用及交易,便与总量控制制度衔接了起来,成为排污许可制度落实总量减排的市场手段。企事业单位在履行法定义务的基础上,通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等产生的污染物排放削减量,以排污许可证为依据,可按规定在市场交易,以激励排污单位主动减排。

  排污许可证是排污权的确认凭证,但不能简单地以许可排放量和实际排放量的差值作为可交易的量。排污单位通过技术进步、深度治理,实际减少的排放量,才可以按规定在市场交易出售。此外,实施排污权交易还应充分考虑环境质量改善的需求,要确保排污权交易不会导致环境质量恶化。在环境容量小的地区,对排污许可证所规定的排污单位许可排放量有更严格的要求,所以有偿使用的标准也就更高,可交易的空间也就更小。

  排污许可证是排污交易的管理载体,企业进行排污权交易的量、来源和去向均应在许可证中载明,环保部门将按排污权交易后的排放量进行监管执法。

  落实排污许可,将为环境统计提供什么样的数据? 

  环境统计数据应该客观反应环境状况及环境保护工作情况,为环境决策、规划和管理提供科学依据,是环境管理的基础工作。随着环境管理精细化程度的提高,环境统计的作用也越来越明显。

  虽然同出环保部门,但有些地区的环境统计数据与排污收费等其他环境数据存在不一致,甚至差异很大。缺乏统一、权威的环境数据,给环境管理造成极大困扰。以总量控制为例,如果没有相对真实的环境统计数据做基础,造成环境污染底数和环境容量基数不清,就难以保证目标削减量科学准确。

  环境统计虽然有《环境统计管理办法》作为法律支撑,但缺乏处罚依据,也没有形成有效监督。同样是以企业自报为主获取污染物排放数据,排污许可通过自行监测等制度设计和数据不实等的法律责任,为数据的相对真实提供了保障。

  排污许可制度的落实, 加上相关法律制度保障, 会使固定污染源污染物排放数据真实、及时,这将成为环境统计等环境制度的统一基础数据。同时,环境统计也是许可证执行的结果,每年地方的环境统计结果可以作为核查许可证制度执行状况的依据。

  全国排污许可证管理信息平台已建成并在逐步完善,通过实行全国统一的排污许可证编码,统一收集、存储、管理排污许可证信息,实现各级联网、数据集成、信息共享,形成的固定源污染物排放数据,将作为环境保护税、环境统计、排污权交易等各项环境管理制度的统一数据来源,为固定污染源协同管理和精细化管理奠定基础。

  4. 与环境风险管理的关系 

  环境风险防范关口前移,环境风险排查评估是防止超许可排污的重要手段 

  特殊时期的污染物排放管控要求,纳入排污许可证 

  环境风险管理,如何与排污许可制度的落实同步? 

  排污许可制度的落实,会让工业污染环境风险的防范关口前移,有效提高风险防范效果。

  从排污单位的角度,在排污许可申报阶段,也就是实际生产发生前,需要摸清自家的底数,开展环境风险排查与评估,以防范承诺失信风险发生;同时还要完善污染防治和风险防控措施,防止申领不过或者领证后的其他违法行为发生。在排污许可证实施阶段,企业应当每年开展一次环境风险排查评估,以防止超许可排污行为发生。

  从环保部门的角度,一是督促企业按要求自行开展环境风险排查评估,确保关口前移,把风险消灭在事前;二是严格依法核发和监管排污许可证,对违规发证承担法律责任,对不按证排污行为依法严惩,让排污可能引发的环境风险尽可能的在有效监管之下。

  环境风险排查评估虽然不是排污许可证申领的规定动作,但却是排污单位摸清家底、诚信申报、保证承诺、防范违证的重要手段,在评估的基础上完善防控措施,能有效防范环境风险和超许可排放情况发生。

  特殊时期应急措施,如何与排污许可衔接? 

  目前,重污染天气,依然是我国防治形势最严峻的环境风险,亟须建立精细化管控机制。

  《大气污染防治法》明确提出,国家层面要建立重污染天气监测预警体系,地方政府应当依据重污染天气的预警等级,根据应急需要,采取包括责令有关企业停产或者限产的应急措施。

  在排污许可的制度设计中,要求将地方依法依规制定的重污染天气应急预案、环境质量限期达标规划等文件中,对辖区内企业污染物排放的具体要求纳入企业的排污许可证中,以法律文书的形式,明确特殊时期和环境质量不达标地区的企业应当承担的减排义务。排污许可证成为落实重污染天气应急措施的重要法律手段。

  这里说的特殊时期的情况主要有:设区的市级以上人民政府和可能发生重污染天气的县级人民政府,依法制定的重污染天气应急预案;国家或所在地区人民政府依规制定的冬防措施、重大活动保障措施;地方限期达标规划或有关水污染防治应急预案对枯水期等特殊时期污染物排放的控制要求等。

  在许可证有效期内,国家或企业所在地方政府发布新的特殊时段要求的,企业应当申请排污许可证变更,按照新的要求进行排放。

  如何通过排污许可,实现环境风险精细化管控? 

  精细化管控已经成为当前环境风险管理的迫切要求,排污许可制度改革提供了很好的契机。

  如何利用排污许可实现环境风险精细化管控?在各地制定的各级别预警减排力度下,再分解细化至具体行业、具体大气污染源,首先把工艺水平落后、污染治理水平低、环境违法行为多发、未按期完成治污任务、超排放标准或超总量控制排放的大气污染源纳入应急减排范围。将以上设计纳入到固定污染源的排污许可证中,落实“一厂一策”,并严格依证监管,对不依证排污严格依法处罚,精细、科学、依法地应对大气环境风险。

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